12 mei 2020 Door Indignatie redactie
Het Duitse federaal Grondwettelijk Hof (BVerfG) heeft onlangs een vonnis uitgesproken dat ervaren is als een donderslag bij heldere hemel en waarvan de schokgolven momenteel door de EU gaan. Het conflict gaat met name over de aankoop van obligaties door de Europese Centrale Bank (ECB). Voor het eerst in haar geschiedenis heeft het BVerfG de handschoen van het Europese Hof van Justitie (EUGH) opgenomen en verklaard dat de praktijk om de Duitse grondwet ondergeschikt te maken aan de Europese wetgeving, overruled. Dit oordeel komt natuurlijk niet uit de lucht vallen. Voordat we ingaan op de reden waarom het werkt als een aardbeving, moeten we een korte blik werpen op de eerdere jurisprudentie van het BVerfG op het gebied van Europees recht.
Het Duitse Federaal Constitutioneel Hof (BVerfG) is met een uitspraak van 5 mei 2020 over de aankopen van obligaties door de Europese Centrale Bank op een verrassende manier een confrontatie aangegaan met het Europees Hof van Justitie (EHvJ). We hebben toegezegd dat vonnis diepgaander uit te spitten, nadat we toen een eerste reactie gaven. Dat doen we bij deze.
Het oordeel is complex; het is juridisch overtuigend, maar kan op middellange termijn ook problematische gevolgen hebben voor het monetaire en fiscale beleid van de ECB. En dus – gezien de dramatische economische problemen – óók van existentieel belang voor de toekomst van de Europese Unie.
In de mainstream media lezen we nogal wat artikelen waarvan we zien dat de samenstellers niet echt het vonnis er goed op hebben nagekeken. Het BVerfG heeft geenszins een definitief besluit genomen over de wettigheid van het opkopen van staatsobligaties – de ECB (en het EHvJ) waren echter verplicht argumenten te leveren om die acties te rechtvaardigen. We zijn er in ieder geval blij mee zijn dat het BVerfG het zelfbestuur van het EHvJ, dat bespaart op rechtvaardigingen en graag zijn bevoegdheden overschrijdt, niet aanvaardt.
In principe staat de Duitse grondwet toe dat soevereiniteitsrechten worden overgedragen aan supranationale organisaties zoals de Europese Unie. De beperkte integratie van de monetaire unie, de EEG en de EG was daarom doorgaans niet het onderwerp van grote grondwettelijke debatten in Duitsland. Dit veranderde alleen met de Verdragen van Maastricht, die de transformatie van de Europese Gemeenschap in de Europese Unie regelden en talrijke serieuze interventies ondergingen die de soevereiniteitsrechten op een nooit eerder gekende manier aan een supranationale organisatie overdroegen.
Deze houden verband met het Schengen-akkoord, dat de grensbeveiliging effectief heeft overgedragen aan de perifere staten van de EU en de FRONTEX-organisatie, het Verdrag van Maastricht tot oprichting van een Unie met EU-burgerschap en vooral de invoering van een gemeenschappelijke munt, de euro, die in 2002 als contant geld werd ingevoerd. Een project dat al vóór invoering gedoemd was te mislukken, en het is dan ook niet verwonderlijk dat met name de gemeenschappelijke munt sinds de eurocrisis in 2010 herhaaldelijk constitutionele conflicten heeft veroorzaakt.
Het basisconflict is gemakkelijk te begrijpen. Het parlement is het hoogste orgaan van de soevereiniteit van het volk. Dienovereenkomstig kan de overdracht van soevereiniteit via internationale verdragen alleen plaatsvinden als er democratische legitimatie is. Dit wordt echter slechts in beperkte mate gegeven voor dergelijke verdragen, die in principe “slechts” in het parlement moeten worden geratificeerd. In een baanbrekend BVerfG-arrest over het Verdrag van Maastricht was de toenmalige constitutionele rechter Paul Kirchhof de hoofdrechter van het “Ja, maar”-arrest dat sindsdien de richtlijnen van de Duitse politiek heeft bepaald.
In dit geval betekent “ja, maar”: een basis “ja” voor de overdracht van soevereine rechten aan de EU, “maar” slechts tot een bepaald punt. Dit punt was nooit duidelijk gedefinieerd (en kan dat ook niet zijn), maar het BVerfG liet er weinig twijfel over bestaan dat het een fundamentele herziening van de EU-grondwet zou vereisen. Hoe precies is open; het volk moet echter als soeverein orgaan worden betrokken, wat mogelijkheden biedt – zoals een (schrik niet, Rob Jetten) referendum of zelfs een nieuwe constituerende vergadering. Het is niet verrassend dat de politiek zich tot dusver van deze stappen heeft afgekeerd. Maar het BVerfG heeft de grenzen niet zo binair getrokken; in principe zijn een aantal “normale” wets- en grondwetswijzigingen mogelijk, die in ieder geval een breder kader zouden bieden dan thans in de BVerfG-lezing is toegestaan.
Maar deze BVerfG-uitspraken hadden tot gevolg dat de EU een bijzonder Duits recht vestigde. Het BVerfG beweerde het ultieme vetorecht in de EU te hebben en op te treden als de laatste scheidsrechter van elk constitutioneel conflict – een rol die eigenlijk te danken is aan het EHvJ, wiens uitspraken uiteindelijk geldig zijn volgens de EU-verdragen. De BVerfG-jurisprudentie sinds Kirchhof herbergt daarom altijd de kiemen van een constitutionele crisis, die zo regelmatig werd vermeden door verdere “ja maar”-oordelen – zoals over het ESM – te vermijden, waardoor het zichzelf had gevestigd als een nieuwe normale praktijk. De praktijk van de politiek (en we hebben het eigenlijk over de regeringen Merkel I-IV omdat het onderwerp in Schröder’s tijd niet erg relevant was) was om systeemhervormingen te vermijden door gecompliceerde juridische constructies te vinden die de problemen omzeilden.
Juist deze constructies zijn altijd de toegangspoort geweest voor EU-tegenstanders om het BVerfG met rechtszaken te bombarderen en de “ja, maar” rechtspraak verder te verdiepen. De mooie oplossing zou zijn geweest om de desbetreffende wetswijzigingen door te voeren of in beginsel te stellen dat Duitsland niet klaar is voor verdere integratiestappen, wat de ontbinding van de euro zou hebben betekend. Nu staat Merkel om veel dingen bekend, maar zeker niet wat betreft een voorkeur voor juridisch zuivere stappen die gigantische politieke crises kunnen veroorzaken. In plaats daarvan werkte ze er omheen.
Merkel wordt vaak beschuldigd van willekeur in haar politieke oriëntatie, maar in ieder geval wat betreft de Europese politiek heeft ze geen jota bewogen in al haar coalities. Zij heeft altijd een transferunie verworpen, een gemeenschappelijk economisch beleid verworpen, een gemeenschappelijke begroting verworpen – allemaal factoren die nodig zijn voor het functioneren van een gemeenschappelijke munt. Maar aangezien zij, in tegenstelling tot de CDU- en FDP-backbenchers die op hun principes aandrongen, de politieke gevolgen van deze bepalingen niet konden vermijden, stond zij de steeds gewaagdere juridische constructies van de EU-instellingen niet in de weg. Uiteindelijk heeft de Duitse politiek een kaartenhuis gebouwd dat nu acuut dreigt in te storten. Het is onwaarschijnlijk dat Merkel de grote stap in haar oude tijd zal zetten; ze zal deze ramp overlaten aan haar opvolgers in de Kanselarij.
Gewapend met deze achtergronden komen we nu bij het concrete Karlsruhe-arrest. Dit bestaat uit twee delen. Eén deel betreft de feitelijke inhoud van de rechtszaak, namelijk dat de aankopen van obligaties door de ECB een geheime vorm van overheidsfinanciering vormen en dus in tegenspraak zijn met het mandaat van de ECB, dat alleen gericht is op prijsstabiliteit.
Het BVerfG komt hier tot een conclusie die ervoor zorgde dat voor waarnemers een harde noot is om te kraken. Karlsruhe oordeelde dat de ECB fundamenteel recht had op haar monetair beleid; tegelijkertijd heeft de centrale bank de evenredigheid van haar maatregelen met betrekking tot de gevolgen van het economisch beleid niet aangetoond. Vooral de gevolgen hiervan voor Duitse spaarders werden hier benadrukt.Lees ook: Beloften maken schulden
In eenvoudige bewoordingen betekent dit het volgende. Elke monetairbeleidsactie van een centrale bank heeft ongetwijfeld gevolgen voor de reële economie. Als de ECB de rentetarieven verlaagt en de geldhoeveelheid vergroot, worden leningen goedkoper en wordt, volgens de zuivere leer, de inflatie bevorderd; deze relatie is echter niet gemakkelijk aangetoond sinds de eurocrisis. Als de ECB de rente verhoogt, daalt de inflatie en worden leningen duurder – economische crises zijn het directe gevolg.
Karlsruhe heeft verklaard dat hoewel de ECB ingevolge haar mandaat tot beide mogelijke beleidsmaatregelen is geroepen, zij moet uitleggen of en in hoeverre haar monetaire-beleidsmaatregelen (die gericht zijn op prijsstabiliteit) een impact hebben op de reële economie. De Duitse spaarders zijn het concrete voorbeeld waaraan het BVerfG zich heeft opgehangen. Als de ECB een beleid van lage rentetarieven voert, worden investeerders de facto onteigend. Volgens het BVerfG moet de ECB aantonen dat haar maatregelen evenredig zijn met de mogelijke effecten.
Het tweede deel van het arrest heeft betrekking op het EHvJ. Karlsruhe verwijt laatstgenoemde niet te hebben erkend (zoals het BVerfG heeft gedaan) dat deze evenredigheid ontbreekt, en daarom “ultra vires” te hebben besloten – gewone-mensen-taal voor “buiten zijn eigen bevoegdheid” te kiezen. Het is het ergste verwijt dat je aan een rechtbank kunt maken.
In principe verklaart het BVerfG dat EHvJ de verklaring van de ECB niet had mogen accepteren en dat de rechtshandeling van het EHvJ daarom niet geldig is voor de Bondsrepubliek. “Ja, maar” werd “Nee, maar”. De redenen voor het “nee” moeten voldoende worden uitgelegd, het “maar” gaat meestal hand in hand met het BVerfG dat verklaart dat het besluit van de ECB in principe al op deze manier kon worden genomen – men hoefde alleen maar de evenredigheid duidelijk te maken.
De huidige uitspraak van Karlsruhe heeft dus een voorgeschiedenis, in het bijzonder het geschil over het begrotingspact, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) en het zogenaamde OMT-buy-outprogramma van de ECB, die allemaal zijn gelanceerd als gevolg van de financiële en daaropvolgende valutacrisis. Ter herinnering, het begrotingspact is een internationale overeenkomst tussen de EU-landen, waarmee ze zich hebben verplicht tot een bovengrens van de schuld – eufemistisch een schuldenrem – van 0,5% van het bbp in hun rechtssysteem, indien mogelijk in de grondwet vast te leggen.
De Duitse regering vond haar eigen beleid – namelijk de kredietlimieten in de grondwet – zó voorbeeldig dat ze die ook wilde opdringen aan de andere EU-landen. Met succes. Het ESM is ook opgezet om de in problemen verkerende landen te redden van een faillissement – of minder drastisch om hen leningen te verstrekken tegen betaalbare rentetarieven. Het fonds had in het begin een aandelenkapitaal van 700 miljard euro, dat proportioneel werd opgehoest door de eurolanden. De Duitse Bondsrepubliek is er voor ongeveer 190 miljard bij betrokken, dat is 27% van het totaal. Dit betekent dat de BRD ook een stem van 27% heeft in de ESM-commissies en dus een vetorecht heeft.
De BVerfG besliste op 12 september 2012 over de aanvragen voor het fiscaal pact en het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), op 18 maart 1014 werd besloten tot het invoeren van de belangrijkste zaaken om door te kunnen gaan. Beide verdragen werden in wezen constitutioneel verklaard met de beperking dat het aandeel van de BRD van 190 miljard euro niet kon worden verhoogd zonder toestemming van de Bondsdag en dat de BRD het vetorecht moest behouden. Daarmee behartigde het BVerfG niet alleen de democratische, maar ook de politieke belangen van de Bondsrepubliek Duitsland.
Vanwege onzekerheid over de manier waarop het BVerfG zou beslissen, zei de toenmalige ECB-president Draghi, twee dagen voordat het dringende besluit werd aangekondigd, dat hij van plan was de euro te redden “what ever it takes”, wat betekende dat de ECB klaar was om onbeperkte staatsobligaties op te kopen om de eurolanden tegen faillissement te beschermen. Draghi wilde “de markten” kalmeren met de keuze van zijn uitspraak – door aan te geven dat wat het BVerfG ook besluit, dat het niet relevant is voor de solvabiliteit van de eurolanden.
Zijn plan was succesvol, Draghi dirigeerde de speculanten naar de zijlijn, het speculeren tegen het ene of het andere euroland over kredietverzekeringen (CDO en CDS) werd beëindigd. Desalniettemin was het BVerfG hierover niet te spreken, omdat haar autoriteit en relevantie in twijfel werd getrokken.
Vervolgens heeft de ECB massaal staatsobligaties opgekocht. Op 6 september 2012 lanceerde ze het zogenaamde OMT-programma (Outright Monetary Transactions). Het BVerfG verzocht de eisers, naast Gauweiler en de LINKE in de Duitse Bondsdag, om hun rechtvaardiging van de klacht met betrekking tot de aankopen van obligaties door de ECB onofficieel aan te vullen. Het OMT-programma werd dus het onderwerp van een grondwettelijke verduidelijking. Het BVerfG had duidelijke twijfels of de ECB haar bevoegdheden niet had overschreden en legde de zaak voor aan het Europese Hof van Justitie.
Een centraal probleem van het juridische debat, toen en nu, is of de ECB geen economisch beleid voert met de uitkoopprogramma’s. De EU-verdragen verplichten de ECB om monetair beleid te voeren, in het bijzonder: prijsstabiliteit te verzekeren – overeenkomstig artikel 127 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) – en, voor zover dit mogelijk is zonder het doel van prijsstabiliteit, het algemeen economisch beleid van de Europese Unie te steunen.
In het Pringle-besluit van 27 november 2012 bepaalde het EHvJ dat de ECB alleen het monetaire beleid zou moeten uitvoeren en niet haar eigen economisch beleid. Deze definitie is behoorlijk onzinnig omdat monetair beleid altijd economisch beleid is en omgekeerd – de afbakening is kunstmatig. Maar de jurisprudentie opereert dogmatisch, zodat de definitie van de scheiding van monetair en economisch beleid een onbetwistbaar uitgangspunt werd.
Het probleem lag evenwel niet bij het Europese Hof van Justitie, maar het ligt aan de structuur van de Europese Unie als een groep lidstaten met beperkte individuele bevoegdheden en de “Duitse angst” voor inflatie, waardoor prijsstabiliteit niet alleen het centrale doel van het monetaire beleid werd, maar ook met de Maastrichtse schuldenregels het begrotingsbeleid van de lidstaten is geworden. Het valt nog te bezien of de “Duitse Angst” een echte of een ideologische constructie is in een republiek met een exportgerichte economie. In ieder geval biedt een harde valuta aanzienlijke voordelen in het internationale zakenleven en dwingt het bij twijfel de landen van het mondiale zuiden om hun producten onder de waarde te verkopen.
Nu is het Europese Hof van Justitie door het BVerfG gevraagd of de ECB economisch beleid voert met het OMT-programma en dus haar bevoegdheden overschrijdt. De ECB verklaarde dat het doel van het aankoopprogramma is om de inflatie te verhogen tot 2% – dat de prijsstabiliteit een lage inflatie vereist staat niet in de verdragen, het doel van 2% is een willekeurig percentage door de ECB vastgesteld op basis van monetaristisch denken (in werkelijkheid ging het nog onwerkelijker: het werd door een ambtenaar op een middag uit de hoge hoed getoverd), en het vermijden van deflatie zou op zichzelf economisch beleid kunnen zijn – echter: de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt is noodzakelijk omdat de renteverlagingen van de ECB ongelijk worden ontvangen in de eurolanden en de kanalen daarom moesten worden geopend zodat renteverlagingen van invloed konden zijn op de prijzen.Lees ook: Zelfbedieningswinkel Brussel: pensioenkosten voor EU-ambtenaren stijgen naar astronomisch niveau
Iedereen wist dat dit onzin was, een excuus om de competentieregels niet te schenden. Iedereen wist dat het doel was om faillissementen van overheden te voorkómen en de rente op staatsobligaties draaglijk te houden.
Maar het EHvJ keurde het OMT-programma goed met zijn besluit van 16 juni 2015. Het argument was simpel: als de ECB stelt dat ze de renteverlagingen alleen effectief wil maken door staatsobligaties te kopen, dan is dat ook zo. Maar het BVerfG was hiermee niet tevreden. Ter terechtzitting hebben de rechters duidelijk hun ongenoegen geuit over de korte en niet overtuigende redenering van het Europese Hof van Justitie. Maar men kan van het EHvJ niet zulke verfijnde dogmatiek eisen zoals die in Duitsland is ontwikkeld en waarop de uitspraken van het BVerfG zijn gebaseerd.
Ondanks deze wrok volgde het BVerfG de uitspraak van het EHvJ op en verklaarde het OMT-programma grondwettelijk als bepaalde randvoorwaarden in acht worden genomen (die in dit kader hier niet belangrijk zijn). Zo mogen de obligaties alleen worden gekocht op de secundaire markt, mogen aankopen en verkopen niet worden aangekondigd om speculatie te voorkomen, of moeten de obligaties tot het einde van de looptijd door de ECB worden aangehouden.
Het probleem dat opnieuw zichtbaar werd in het arrest van mei 2020 ligt in de EU-verdragen. Artikel 123 VWEU bepaalt dat centrale banken geen rechtstreekse leningen aan de staten mogen verstrekken of rechtstreeks staatsobligaties mogen kopen. Dit wordt samengevat in de Duitse wet en het BVerfG als een “verbod op monetaire begrotingsfinanciering” – maar het staat niet als zodanig in het artikel. De ECB mag niet rechtstreeks staatsobligaties kopen, maar moet ze “op de markt” kopen, wat een garantie is voor winst voor de banken. Het verbod op directe leningen aan de staten betekent in eerste instantie alleen dat leningen indirect moeten worden verstrekt. Dit gebeurt ook bij de buy-outprogramma’s, alleen banken zijn daar tussen gekomen.
De Duitse interpretatie als een verbod op monetaire begrotingsfinanciering is een enge interpretatie van de formulering, maar wordt gerechtvaardigd door de teksten van de verdragen. Duitsland heeft ten eerste aangedrongen op de onafhankelijkheid van de ECB en ten tweede op strikte begrotingsregels om inflatie te voorkomen. Daarnaast bevat artikel 125 VWEU de disclaimer onder de lidstaten, die een centrale rol speelt in de discussie over eurobonds, de euro-obligaties. Een strikte interpretatie ziet de disclaimer als een aansprakelijkheidsverbod en betekent dus het einde voor deze obligaties, wat het artikel niet zegt. Uiteindelijk zal het geschil over de obligaties ook juridisch over de interpretatie van artikel 126 VWEU uitgevochten worden.
Een groot deel van de waarnemers was het erover eens dat Draghi de euro stabiliseerde, zo niet gered heeft, met het aankoopprogramma of met de aankondiging alleen. En het is ook een wijdverbreide en overtuigende mening dat een eenheidsmunt niet kan werken voor nationale begrotingen en economische boekhouding. De verdragen zijn als het ware gemaakt voor mooi weer, dat uiterlijk met de financiële crisis van 2008 afgelopen is.
Tenslotte is zelfs in een situatie met nul- of negatieve rentetarieven ook de “schuldenrem” bekritiseerd, zelfs door bedrijfsverenigingen, die langzaamaan beseffen dat een noodlijdende infrastructuur nadelig is voor de nationale rekeningen. Met andere woorden, de EU-verdragen moeten dringend worden gerenoveerd en zijn in de loop van de ontwikkeling in tegenspraak met de financiële en economische behoeften. Dit wordt meer dan duidelijk in de corona-crisis.
De corona-crisis en de financiële gevolgen daarvan waren nog niet het onderwerp van de beslissing van het BVerfG, de rechtbank benadrukt dit nadrukkelijk. Het onderwerp was een aankoopprogramma door de ECB met de mooie naam PSPP (Secondary Markets Public Sector Asset Purchase Program), dat deel uitmaakt van het EAPP (Expanded Asset Purchase Program), een kaderprogramma van het Eurosysteem voor activa-aankopen, en dat bij besluit van de ECB op 4 maart 2015 werd gelanceerd.
Op 8 november 2019 had het Eurosysteem effecten verworven met een totale waarde van 2.557.800 miljoen euro onder de EAPP, waarvan 2.088.100 miljoen euro voor rekening van het PSPP. Voor sommige landen betekent dit dat de ECB al ongeveer een derde van de staatsschuld aanhoudt die zij zichzelf als limiet voor aankopen met het programma heeft gesteld – de handelinsspeelruimte voor de gevolgen van corona is daarom eerder beperkt, tenzij andere besluiten worden genomen.
Ondermeer Bernd Lucke en Peter Gauweiler hebben het programma aangeklaagd, wat niets zegt over het juridische argument en het belang van de beslissing. Het BVerfG heeft het EHvJ opnieuw gevraagd of de ECB handelt in strijd met het Europese recht. Met zijn arrest van 11 december 2018 oordeelde het EHvJ dat het zich geen zorgen maakte. De ECB streeft ernaar de inflatie op middellange termijn terug te brengen tot ongeveer 2%. Daarom voeren ze geen economisch, maar eerder monetair beleid.
Het BVerfG vroeg ook of een besluit van de ECB verenigbaar was met de EU-verdragen, volgens welke alle verliezen die één van de centrale banken van de lidstaten lijdt als gevolg van het mogelijk in gebreke blijven van een lidstaat, worden gedeeld tussen deze centrale banken. Dit was gericht op aansprakelijkheid op grond van artikel 125 VWEU. Het EHvJ antwoordde als volgt: “Het Hof kan de vijfde vraag dus niet beantwoorden door een oordeel te geven over een destijds hypothetisch probleem zonder verder te gaan dan haar opdracht.”
Het BVerfG zou dit als een belediging hebben kunnen opvatten en heeft dat kennelijk ook gedaan.
Het EHvJ, legt het BVerfG uit, moet rekening houden met de “juridische tradities van de lidstaten bij het specificeren van juridische uitspraken, zoals niet in het minst blijkt uit de jurisprudentie van hun constitutionele en hoge rechtbanken en het Europees Hof voor de rechten van de mens. De handhaving van deze methoden en principes kan – en moet – niet volledig overeenkomen met die van nationale rechtbanken, maar het kan ze niet gemakkelijk terzijde schuiven.”
Deze rechtstradities zouden echter niet in acht zijn genomen omdat naar de mening van het EHvJ de ECB handelt binnen haar competenties, “beoordeelt duidelijk het belang en de reikwijdte van het evenredigheidsbeginsel, dat ook in acht moet worden genomen bij de toewijzing van competenties” en “is niet langer methodologisch verantwoord”.
De argumentatie van het EHvJ “voldoet niet aan de vereisten voor een begrijpelijke beoordeling van de naleving van het monetairbeleidsmandaat” van de ECB. Dus “kan het evenredigheidsbeginsel niet langer zijn corrigerende functie vervullen om de verantwoordelijkheden van de lidstaten te beschermen”. En: “Het verbergen van de economisch-politieke effecten van het PSPP is uiteindelijk in tegenspraak met de methodologische benadering van het Europese Hof van Justitie op bijna alle andere gebieden van het EU-recht.”
En daar gaat het allemaal om: het is als doelstelling acceptabel om te streven naar een inflatiepercentage van bijna 2%. De gebruikte middelen moeten echter worden gecontroleerd op hun evenredigheid. Om dit te doen, moet worden verduidelijkt welke bijwerkingen de aankoopprogramma’s hebben, alleen dan kunnen het doel en de middelen in een relatie worden gebracht. De ECB en het EHvJ hadden daarom moeten verduidelijken of de economische neveneffecten aanvaardbaar zijn om de gewenste inflatiedoelstelling te bereiken. Dat is echter niet gebeurd en daarom werd het EHvJ-besluit zo sterk bekritiseerd als methodologisch onvoldoende.
Met betrekking tot de secundaire gevolgen specificeert het BVerfG:
“De relevante economische beleidsgevolgen van het PSPP omvatten ook het risico van onroerend goed- en aandelen-bubbels en economische en sociale effecten op bijna alle burgers, die indirect worden getroffen als aandeelhouders, huurders, eigenaren van onroerend goed, spaarders en polishouders. Zo zijn er aanzienlijke risico’s op verlies van gespaard vermogen. Dit heeft direct gevolgen voor de (particuliere) pensioenvoorziening en hun winstgevendheid…. Voor onroerend goed – vooral residentieel onroerend goed in grote steden – zijn er deels aanzienlijke prijsstijgingen, die… misschien al een ‘bubbelkarakter’ hebben.”Lees ook: Banken in pandemische onrust
Met deze gevolgen had de inflatiedoelstelling moeten worden afgewogen, wat niet is gebeurd.
Wat is het juridische gevolg? Het BVerfG sluit de deur naar de Europese Unie niet helemaal. Het is niet van mening dat de programma’s in strijd zijn met de Europese wetgeving, omdat dit niet mogelijk zou zijn zonder evenredigheidscontrole door de ECB. Maar dit wordt met sancties afgedwongen: de rechtbank geeft de ECB drie maanden de tijd om de relevante overwegingen te maken en te documenteren. Als dit niet gebeurt, mag de Duitse Bundesbank niet langer deelnemen aan de aankopen van obligaties door de ECB. Dit betekent echter ook dat het BVerfG zich het recht voorbehoudt om de redenen en overwegingen van de ECB te onderzoeken of deze de bevoegdheden overschrijden.
Het conflict tussen het BVerfG en het EHvJ is al lang aan het smeulen en betreft in laatste instantie de vraag wie voorrang heeft, de basiswet of de EU-verdragen en dus ook in hoeverre het EU-beleid moet worden getoetst aan de omvang van de Duitse grondwet. Dit heeft niet alleen gevolgen voor de aankoopprogramma’s, maar strekt zich ook uit over de uitbreiding van de EU-bevoegdheden tot aan individuele vragen, zoals of gegevensbewaring verenigbaar is met de grondrechten.
Het EHvJ en het BVerfG kwamen hier tot dezelfde conclusie: dat zijn ze niet. Zolang de EU niet volledig gedemocratiseerd is en zolang haar leidende wetgeving, d.w.z. haar grondwet – ook in Duitsland – niet bij referendum is aangenomen, wordt de EU beschouwd als een supranationale instelling die haar bevoegdheden alleen heeft verkregen door het feit dat de lidstaten hun bevoegdheden hebben afgestaan. Tot die tijd zijn de lidstaten de “meesters van de verdragen” en tot die tijd is het overtuigend dat het BVerfG voor zichzelf in aanmerking neemt te controleren of de bevoegdheidsverdeling behouden blijft – of dat de EU zichzelf bevoegdheden toeëigent waartoe zij geen recht heeft.
Onder de voorwaarden van de bestaande verdragen is de redenering van het Duitse BVerfG zeer overtuigend, ook al kan deze vanuit economisch beleidsperspectief als problematisch worden beschouwd. De coronacrisis zal worden overwonnen als de achterhaalde eisen van het EHvJ niet veranderen. Het BVerfG roept het EHvJ, dat op het gebied van economisch beleid wellicht gelijk heeft, op daaraan gevolg te geven omdat het de EU-verdragen te royaal en te slecht beargumenteerd heeft goedgekeurd.
Het Europese Hof van Justitie ziet zichzelf graag en wordt vaak gezien als de “motor van integratie” – alleen heeft een rechtbank niet de rol van motor in de context van een steeds meer verdeelde democratie. Dit leidt tot het centrale probleem van de EU: de contracten passen niet meer in de huidige economische en politieke situatie.
En dit heeft niet alleen gevolgen voor de crisisverschijnselen, maar ook voor de noodzakelijke herstructurering van de economie, om de economische uitdagingen van de digitalisering en de ecologische crisis het hoofd te bieden. Het bevorderen van bijvoorbeeld een gericht industriebeleid voor ecologische herstructurering overschrijdt evenzeer de grenzen van de verdragen als een solidaire overwinning van de corona-crisis.
Dus in plaats van kritiek te leveren op het BVerfG, die volgens ons naar behoren werkte, zou het tijd zijn om de verdragen aan een herziening te onderwerpen en oude dogma’s overboord te gooien. In de huidige staat waarin de Europese Unie verkeert lijkt dit echter onmogelijk. Deze en andere conflicten zullen dus inhoudelijk blijven knagen aan de EU.
Tenslotte.
Politici in de EU doen nogal luchtig over de uitspraak van Karlsruhe, en men verwijst vooral naar het Corona-aankoopprogramma, dat formeel niet lijkt te worden beïnvloed door het BVerfG-arrest. Maar het is de schijn die bedriegt. In Europa is de paniek wijdverbreid dat Italië, het hoge-schulden-land van de Europese Unie, dat ook een hotspot is van de corona-pandemie, zich binnenkort in het junksegment bevindt wat betreft zijn kredietwaardigheid. De financiële markten zijn extreem nerveus omdat het bureau Fitch Italië onlangs devalueerde van BBB naar BBB-. Standard & Poor’s had eind april hun rating op BBB gezet, maar beoordeelden de vooruitzichten als “negatief”. De schuld van Italië zal door de economische stopzetting van de huidige 135 tot meer dan 150 procent tegen het einde van 2020 stijgen tot meer dan 150 procent, wat neerkomt op een daling van de economische output met ongeveer 8 procent dit jaar, ondermeer als gevolg van de nationale corona-noodpakketten.
Zonder de aankoopprogramma’s van de ECB zouden de rentetarieven in Italië onmiddellijk exploderen. Maar dit gevaar bestaat natuurlijk alleen wanneer de Italiaanse rating daalt tot het niveau van junk. BBB- is de laagste rating in de zogenaamde investment grade-status. Alle onderliggende ratings zijn hoogrentende obligaties of junkbonds. Institutionele beleggers en fondsen moeten dan afscheid nemen van deze papers, wat het risico voor uitgevende instellingen verder verhoogt. En wat een status van junk bond zou betekenen voor het huidige corona-aankoopprogramma van de ECB, als men het BVerfG-oordeel analyseert, is duidelijk.
Het wordt echter steeds duidelijker met welk dilemma Europa, de eurozone en alle lidstaten worden geconfronteerd. Als de ECB Italië (en anderen) niet redt als “laatste, ultieme geldschieter”, als laatste redder in nood, met onbeperkte obligatieaankopen, zal Italië de Europese monetaire unie uiteen laten vallenen. Met deze hefboomwerking als debiteurenland opereert ook Italië vrij open. Omdat met name de Duitse politiek bang is voor de gevolgen van een Italiaans faillissement, zal zij – ongeacht de regeringsvorm – de komende maanden en jaren geen middel onbeproefd laten om Italië niet in staat van faillissement te laten belanden. Of het nu de ECB is die redt, de Europese Unie of de zogenaamd “rijke” Noord-Europeanen. Dit is waar Merkels mantra van de Griekse crisis doorgaat: “Als de euro faalt, zal Europa falen!”